Para la Corona fue una prioridad que los indios vivieran congregados en pueblos y "en policía" como requisito previo para la implantación de cualquier actividad, sobre todo para poder realizar dos tareas fundamentales: la evangelización, justificación de la conquista, y la recaudación del tributo.

A América se trasladó el modelo castellano de ordenación comunal, social y administrativa pero los pueblos de indios fueron siempre concebidos como una "república" distinta y separada de la de los españoles. Todos los cargos, tanto municipales como de otro tipo, eran ocupados por indígenas.