Tras la ocupación de España, Napoleón desarrolló un programa político a partir de la Constitución o Estatuto de Bayona de 1808, que fue aplicado en la práctica por el nuevo rey José I.
Para llevar a cabo dicho plan, intentó atraer a su lado a las élites reformistas ilustradas españolas. Pretendió una simple reforma administrativa e introdujo el gobierno de una minoría; sin ningún parangón con la Constitución española de 1812, que fue un auténtico pacto social, impuesto al Soberano, como expresión de la voluntad nacional.
De hecho, fueron los mariscales y generales franceses quienes controlaron la Administración en sus respectivos territorios. Es por ello por lo que el Monarca se rodeó de fieles partidarios, los llamados josefinos, afrancesados en el sentido político. Quiso conquistar la opinión española para su causa a través del juramento de fidelidad al Rey y mediante la propaganda (prensa, proclamas, folletos, teatro y púlpitos).
José I nunca fue popular entre los españoles, ni obtuvo el mando militar de las tropas napoleónicas destacadas en el país, aunque una parte de la nobleza, del clero y del estado llano se mantuvo en su órbita por motivos diferentes.
Las reformas en la Administración crearon las bases de un Estado moderno a través de los diversos ministerios, de la Secretaria de Estado, los departamentos o prefecturas y las nuevas municipalidades.
La política desamortizadora y la reforma del clero sirvió de precedente para los liberales españoles, mientras que las reformas urbanísticas modernizaron algunas ciudades ocupadas, como Madrid, Burgos, Zaragoza... También se impulsó una política cultural y científica mediante la creación del Instituto de Ciencias y Letras, el Museo de Historia Natural, el Conservatorio de Artes y Oficios, así como de bibliotecas, liceos y escuelas. Pero, aun con todo ello, no consiguió el apoyo del pueblo, ya que éste se encontraba lastrado por su estado de pobreza total.
El fenómeno del colaboracionismo no fue algo marginal durante la guerra. Por diversas circunstancias, de interés personal o por convicción, muchos españoles aceptaron las renuncias de Bayona, a José I como rey de España y colaboraron con el nuevo régimen. Entre ellos destacan sectores de la nobleza, alto clero, militares, científicos, escritores y artistas. También muchos funcionarios públicos le prestaron juramento al nuevo Monarca en el ejercicio de su profesión.
La reforma administrativa y de Gobierno de José I se inspiró en la Constitución de Bayona de 1808, frente al régimen militar impuesto por los generales napoleónicos en sus territorios. La política religiosa, la impulsó a través del Ministerio de Negocios Eclesiásticos. Otros ministerios creados fueron el de Asuntos Extranjeros, Justicia, Interior, Policía General, Indias, Hacienda y Guerra, además del Consejo de Estado y las comisarías regias. En 1810 dividió el territorio en prefecturas y subprefecturas y en 1812 Napoleón anexionó Cataluña al Imperio francés.
En los municipios josefinos se introdujo un sistema mixto de Concejo abierto y de gestoría técnica. Las reformas urbanísticas fueron profundas en muchas ciudades, como Madrid, Burgos, Zaragoza y otras, sin olvidar el fomento de la agricultura, la industria, obras públicas, las ciencias y las artes (creación de liceos, escuelas, jardines botánicos, conservatorios, bibliotecas y museos).
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